——2016年12月23日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上
財政部部長 肖捷
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
受國務(wù)院委托，現(xiàn)向全國人大常委會報告深化財政轉(zhuǎn)移支付制度改革情況，請審議。
一、深化財政轉(zhuǎn)移支付制度改革情況
近年來，黨中央、全國人大、國務(wù)院高度重視轉(zhuǎn)移支付制度改革工作。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》明確提出了完善轉(zhuǎn)移支付制度的總體要求，新修訂的預算法對完善轉(zhuǎn)移支付制度作出了明確規(guī)定，《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號）提出了改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度的基本思路和具體措施。按照黨中央、國務(wù)院決策部署和全國人大有關(guān)要求，財政部會同各地區(qū)、各部門，認真貫徹落實預算法規(guī)定，堅持以問題為導向，大力推進轉(zhuǎn)移支付制度改革，取得了階段性成效，轉(zhuǎn)移支付管理的規(guī)范性、科學性、有效性和透明度明顯提高。2016年中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達到5.29萬億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付3.2萬億元，專項轉(zhuǎn)移支付2.09萬億元，有力地推進了基本公共服務(wù)均等化、促進了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保障了各項民生政策的順利落實。
�。ㄒ唬┺D(zhuǎn)移支付資金管理辦法逐步規(guī)范。一是落實預算法“一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當按照國務(wù)院規(guī)定的基本標準和計算方法編制”的要求，對均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等一般性轉(zhuǎn)移支付逐項制定了資金管理辦法。二是制定了《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法》（財預〔2015〕230號），對專項轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立調(diào)整、資金申報分配、下達使用、績效管理、監(jiān)督檢查等進行了全面規(guī)范。三是按照《國務(wù)院關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》（國發(fā)〔2016〕44號）要求，逐步調(diào)整完善現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付測算分配辦法，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。四是按照全國人大有關(guān)決議和審計要求，對所有專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法進行了逐項梳理和修訂完善，集中解決了部分辦法中存在的支持條件、范圍、標準不明確，以及缺乏監(jiān)督檢查和責任追究條款等問題。
�。ǘ┺D(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。一是落實預算法和全國人大有關(guān)決議提出的財政轉(zhuǎn)移支付以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體的要求，穩(wěn)步增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重由2013年的56.7%逐步提高至2016年的60.5%。二是在所得稅增量放緩的情況下，及時改變均衡性轉(zhuǎn)移支付與所得稅增量掛鉤的方式，確保均衡性轉(zhuǎn)移支付增幅高于轉(zhuǎn)移支付的總體增幅。2016年，均衡性轉(zhuǎn)移支付增長10.2%，高于轉(zhuǎn)移支付總體增幅4.6個百分點。三是貫徹落實黨的十八屆三中全會要求，連續(xù)多年大幅度增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付由2013年的1081億元增加到2016年的1538億元，年均增長12.5%。四是在整體壓縮專項轉(zhuǎn)移支付的前提下，優(yōu)化專項轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加大教科文衛(wèi)、社會保障、節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水等重點民生領(lǐng)域的投入力度。
�。ㄈ⿲ｍ椶D(zhuǎn)移支付數(shù)量明顯壓減。貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的“清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目”的要求以及全國人大有關(guān)決議，加大清理整合力度，取消了一批政策到期、預定目標實現(xiàn)、績效低下等已無必要繼續(xù)實施的專項，包括競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椧约耙允斩ㄖｍ棧蠚w并了一批政策目標相似、投入方向類同、管理方式相近的專項。與此同時，從嚴控制新設(shè)專項。凡是新設(shè)專項必須經(jīng)過嚴格論證，履行必要審批程序。2016年，專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)量已由2013年的220個大幅壓減到94個，壓減率達57%。
（四）轉(zhuǎn)移支付預算執(zhí)行進度明顯加快。針對轉(zhuǎn)移支付存在的下達晚、使用慢、資金沉淀閑置等問題，財政部會同相關(guān)部門綜合施策、多管齊下。一是做好轉(zhuǎn)移支付提前下達工作，逐步提高轉(zhuǎn)移支付提前下達比例，增強地方預算編制的完整性。二是進一步加快預算下達進度，凡是具備條件的項目都及時下達預算并撥付資金。三是加強資金和項目銜接。對于按項目法分配的專項轉(zhuǎn)移支付，在提前下達和正式下達環(huán)節(jié)都要求一并明確到具體項目，避免資金、項目“兩張皮”。四是大力盤活轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)資金。對結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的專項轉(zhuǎn)移支付資金收回預算重新安排使用；對結(jié)轉(zhuǎn)不到兩年的專項轉(zhuǎn)移支付資金，也要求地方財政加大盤活力度。
�。ㄎ澹┺D(zhuǎn)移支付預算公開力度不斷加大。按照“公開是常態(tài)、不公開是例外”的要求，財政部不斷推進轉(zhuǎn)移支付預算公開，提高預算透明度。2015年起，在報送全國人大審議的中央預算草案中，中央對地方轉(zhuǎn)移支付預算已經(jīng)做到了分項目、分地區(qū)編制，并對項目預算安排及落實到地區(qū)等情況逐一做了說明，在全國人大批準后向社會公開。2016年，財政部門戶網(wǎng)站專門建立“中央對地方轉(zhuǎn)移支付管理平臺”，集中公開除涉密信息外的各項轉(zhuǎn)移支付信息，包括轉(zhuǎn)移支付項目基本情況、資金管理辦法、申報指南、分配結(jié)果等具體內(nèi)容，便于社會公眾查詢監(jiān)督。
�。┺D(zhuǎn)移支付績效管理穩(wěn)步推進。按照《深化財稅體制改革總體方案》和全國人大決議提出的健全預算績效管理機制的要求，財政部出臺了《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付績效目標管理暫行辦法》（財預〔2015〕163號），對績效目標的設(shè)定、審核、下達、調(diào)整與應(yīng)用等進行了規(guī)定。2016年，在報送全國人大審議的中央預算草案中增加了專項轉(zhuǎn)移支付績效目標有關(guān)內(nèi)容。
二、存在的主要問題
經(jīng)過近幾年深入推進轉(zhuǎn)移支付制度改革，盡管轉(zhuǎn)移支付制度更趨完善，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，資金使用效益明顯提升，但受我國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)比較明顯、政府職能轉(zhuǎn)變不到位，以及中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革剛剛啟動、地方稅體系尚未建立等多種因素制約，轉(zhuǎn)移支付改革尚需繼續(xù)推進。特別是與建立現(xiàn)代財政制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比，現(xiàn)行中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度還存在一些差距和不足。主要表現(xiàn)在：轉(zhuǎn)移支付改革與財政事權(quán)和支出責任劃分改革銜接不夠；轉(zhuǎn)移支付資金統(tǒng)籌力度有待加強，資金閑置沉淀問題依然存在；專項轉(zhuǎn)移支付清理整合沒有到位；轉(zhuǎn)移支付管理有待規(guī)范，預算公開和績效評價有待加強。此外，省及省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度改革進展不平衡。
三、下一步改革措施
轉(zhuǎn)移支付制度改革是深化財稅體制改革的重要任務(wù)，是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是確保中央宏觀調(diào)控政策和民生保障措施落實的有效手段。按照黨中央、全國人大、國務(wù)院有關(guān)要求，財政部將會同有關(guān)部門認真貫徹落實預算法，結(jié)合全國人大有關(guān)決議和審計提出的整改要求，進一步推進轉(zhuǎn)移支付制度改革，堅持以問題為導向，堅持以事權(quán)屬性為遵循，將轉(zhuǎn)移支付改革同中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革相銜接，同績效評價、預算公開、問責機制等制度建設(shè)相結(jié)合，從根本上解決轉(zhuǎn)移支付與財政事權(quán)和支出責任不相匹配，轉(zhuǎn)移支付交叉重疊、退出難、資金使用效益不高等問題，逐步形成一套定位清晰、規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理的轉(zhuǎn)移支付體系和分配科學、使用規(guī)范、注重績效、公開透明、監(jiān)管嚴格的資金管理機制，更好發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的職能作用，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。
�。ㄒ唬┐龠M轉(zhuǎn)移支付與財政事權(quán)和支出責任劃分相適應(yīng)。根據(jù)事權(quán)屬性，對于屬于中央事權(quán)的，要將轉(zhuǎn)移支付上劃轉(zhuǎn)列為中央本級支出，由中央單位直接承擔；對于屬于地方事權(quán)的，原則上由地方承擔支出責任，相應(yīng)取消專項轉(zhuǎn)移支付。
�。ǘ┘哟筠D(zhuǎn)移支付資金統(tǒng)籌力度。一是針對當前基層財政尤其是能源資源型地區(qū)財政困難，要加大均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金、階段性財力補助、產(chǎn)糧大縣獎勵資金、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等一般性轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)籌力度，兜住“保工資、保運轉(zhuǎn)、�；久裆钡牡拙�，保證基層財政正常運行。在此基礎(chǔ)上，要逐步提高均衡性轉(zhuǎn)移支付在一般性轉(zhuǎn)移支付中的比重。二是全面盤活轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)資金，及時收回閑置沉淀資金，統(tǒng)籌安排用于穩(wěn)增長、補短板、�；久裆阮I(lǐng)域。三是按照黨的十八屆三中全會決定要求，研究推進取消重點支出掛鉤事項，增強財政統(tǒng)籌能力，保障重點支出需要。四是貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》（國辦發(fā)〔2016〕22號），加大貧困縣財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用力度，促進脫貧攻堅任務(wù)按期完成。
�。ㄈ┻M一步清理整合專項轉(zhuǎn)移支付。按照全國人大有關(guān)決議和審計的要求，專門制定清理整合規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付方案。一是進一步適當壓減專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)量，繼續(xù)取消政策到期、預定目標實現(xiàn)、績效低下的專項，逐步取消競爭性領(lǐng)域和以收定支專項。二是大幅度減少專項轉(zhuǎn)移支付下不同支出方向的數(shù)量，同時探索建立“大專項+工作任務(wù)清單”機制，推動同一專項下的不同支出方向資金的統(tǒng)籌使用，中央部門主要通過制定任務(wù)清單方式進行指導，將項目審批權(quán)下放地方，從根本上推進專項轉(zhuǎn)移支付的實質(zhì)性整合。三是進一步優(yōu)化中央基建投資結(jié)構(gòu)，優(yōu)先用于全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的重大項目，重點投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護和修復、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域項目。
�。ㄋ模┲鸩饺∠偁幮灶I(lǐng)域?qū)ｍ�。按照黨的十八屆三中全會決定提出的“逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ棥钡囊笠约邦A算法關(guān)于“市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付”的規(guī)定，著力規(guī)范競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ�，積極探索實行“由補變投”的方式，采取政府投資基金等市場化運作模式支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并適度控制資金規(guī)模。
�。ㄎ澹┙⒔∪珜ｍ椶D(zhuǎn)移支付設(shè)立、定期評估和退出機制。一是嚴格專項設(shè)立條件，新設(shè)專項必須以法律、行政法規(guī)或國務(wù)院規(guī)定為依據(jù)、符合中央與地方財政事權(quán)劃分改革要求、符合政府職能轉(zhuǎn)變和市場化改革方向，并明確政策目標、實施期限、退出機制等內(nèi)容，按程序報國務(wù)院審批。二是研究建立常態(tài)化的評估退出機制，根據(jù)評估結(jié)果對專項進行完善，該退出的退出，該調(diào)整的調(diào)整，該壓減的壓減。
�。┎粩鄰娀D(zhuǎn)移支付管理。對采取項目法分配的轉(zhuǎn)移支付，要積極推動實施三年滾動規(guī)劃管理，加強項目庫管理，做到資金與項目同步下達。要繼續(xù)做好轉(zhuǎn)移支付預算公開，進一步細化公開內(nèi)容，完善集中公開平臺，以信息公開倒逼轉(zhuǎn)移支付管理水平提高。要加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將專項轉(zhuǎn)移支付績效目標設(shè)定同當年預算安排相結(jié)合，將各地區(qū)績效評價結(jié)果同以后年度資金分配相結(jié)合。要進一步加強轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管，推動建立追究問責機制，解決轉(zhuǎn)移支付資金管理“最后一公里”問題。
�。ㄆ撸┩苿拥胤酵晟曝斦D(zhuǎn)移支付制度。要指導地方完善省以下財政管理體制，清理整合省級專項轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大資金統(tǒng)籌和對下轉(zhuǎn)移支付力度，提高基層財政保障水平；要督促地方盡早提前下達轉(zhuǎn)移支付預算并將其編入當年財政預算，提高預算編制的完整性；要推動地方進一步盤活財政存量資金，加大轉(zhuǎn)移支付公開和績效評價工作力度，做到“上面放得下，下面接得住”。
最后，需要指出的是，深化轉(zhuǎn)移支付制度改革還迫切需要加快政府職能轉(zhuǎn)變和深化財政體制改革。要進一步深化“放管服”改革，理順政府和市場、政府與社會的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；要加快推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革，理順中央與地方之間的關(guān)系，充分調(diào)動中央和地方兩個積極性；要在保持中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的前提下，加快地方稅體系建設(shè)，進一步推進中央和地方收入劃分改革，從根本上為深化轉(zhuǎn)移支付改革奠定基礎(chǔ)和創(chuàng)造條件。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，長期以來，全國人大對推進財政轉(zhuǎn)移支付制度改革給予了大力支持和幫助，提出了很多寶貴意見建議。此次聽取和審議國務(wù)院關(guān)于深化財政轉(zhuǎn)移支付制度改革情況的報告，加強對完善轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)督指導，充分體現(xiàn)了全國人大常委會對規(guī)范轉(zhuǎn)移支付管理、提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益的高度重視，必將進一步推進轉(zhuǎn)移支付制度改革工作。在此，我們向全國人大常委會表示衷心的感謝！我們將按照全國人大常委會的審議意見，以高度的責任感、使命感和緊迫感，繼續(xù)深化轉(zhuǎn)移支付制度改革，不斷完善轉(zhuǎn)移支付管理，努力為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展作出積極貢獻。
