規(guī)范清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs用地

　　清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs發(fā)行過(guò)程中的法律實(shí)務(wù)，涉及項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)定、現(xiàn)金流合規(guī)性、業(yè)務(wù)資質(zhì)、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)及關(guān)聯(lián)交易等多方面的合法合規(guī)要點(diǎn)，其中土地問(wèn)題更是重要一環(huán)。本文將以光伏電站為例，就其用地獲取可能涉及的法律問(wèn)題及應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行初步探討。

　　永久用地和非永久用地劃分

　　光伏電站項(xiàng)目普遍占地面積較大，涉及出讓、劃撥、租賃等多種取得土地的方式，同時(shí)可能涉及建設(shè)用地、未利用地、草地、林地等多種性質(zhì)的國(guó)有或集體土地。關(guān)于光伏電站用地本身的劃分，參照國(guó)土資源部《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》，總體指標(biāo)包括光伏方陣、變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路用地和場(chǎng)內(nèi)道路的用地。其中，變電站、運(yùn)行管理中心用地及集電線路中的桿塔基礎(chǔ)用地均明確界定為永久用地，按照建設(shè)用地進(jìn)行管理，原則上應(yīng)采取出讓、劃撥方式取得土地使用權(quán)。根據(jù)規(guī)定，發(fā)（變）電主廠房設(shè)施及配套庫(kù)房設(shè)施、發(fā)（變）電廠（站）的專用交通設(shè)施、配套環(huán)保、安全防護(hù)設(shè)施、新能源發(fā)電工程電機(jī)、輸電（含專用送出工程）、變電站設(shè)施、資源觀測(cè)設(shè)施等用地屬于《劃撥用地目錄》范圍，均可采取劃撥方式取得土地使用權(quán)。

　　對(duì)集中鋪設(shè)安裝的光伏電站而言，因其土地占用量大，實(shí)踐中，企業(yè)基于成本的考量，通常采用租賃使用農(nóng)用地的方式。針對(duì)農(nóng)用地，其依法須經(jīng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后方可用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但實(shí)踐中除永久基本農(nóng)田外，可以通過(guò)“光伏扶貧”“光伏復(fù)合”項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)合規(guī)化，或通過(guò)自然資源主管部門出具說(shuō)明的方式解決。永久基本農(nóng)田的使用受到根本性限制，轉(zhuǎn)用、征收須經(jīng)國(guó)務(wù)院審批，建議采取整體拆除、遷移等方式予以規(guī)范。

　　此外，使用林地的，在符合基本的林地分級(jí)管理制度的基礎(chǔ)上，可考慮是否符合“林光互補(bǔ)”用地模式的條件，是否取得相關(guān)證明文件，否則均需按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)交森林植被恢復(fù)費(fèi)，并取得林業(yè)主管部門使用林地審核同意書。使用草地的，需取得草原主管部門使用草地審核同意書。如無(wú)法辦理上述審批手續(xù)，應(yīng)取得當(dāng)?shù)亓謽I(yè)、草原主管部門出具的關(guān)于允許光伏電站項(xiàng)目長(zhǎng)期使用林地、草地，不存在收回風(fēng)險(xiǎn)的說(shuō)明。

　　對(duì)于尚未承包到戶的土地，需要明確土地所有權(quán)人，與享有所有權(quán)的村集體簽署合同，并需通過(guò)民主決策程序，取得村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。對(duì)于已經(jīng)承包到戶的土地，需要明確土地承包人并與其簽署合同，或由承包方委托村集體簽署合同。

　　另外，涉及租賃土地的情況下還需特別關(guān)注租賃合同的期限和續(xù)租問(wèn)題。公募REITs的基金存續(xù)期限普遍較長(zhǎng)，可能達(dá)到99年，而租賃合同的法定最長(zhǎng)期限僅為20年，二者存在明顯的不匹配。如租賃期限屆滿后續(xù)租存在障礙，必然會(huì)對(duì)項(xiàng)目穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)造成影響。對(duì)此，建議首先可以與出租方協(xié)商，約定較長(zhǎng)乃至法定最長(zhǎng)的租賃期限；其次，可以在租賃合同中設(shè)置自動(dòng)續(xù)期條款，保障項(xiàng)目使用租賃土地的穩(wěn)定性；再次，可以明確約定承租方在同等條件下享有優(yōu)先承租的權(quán)利，并約定無(wú)法續(xù)租時(shí)出租方提前告知的義務(wù)，為尋找替代及搬遷預(yù)留充分時(shí)間。

　　特殊農(nóng)用地使用模式

　　一是光伏扶貧、光伏復(fù)合。“光伏扶貧”是指以扶貧為目的，在具備光伏扶貧實(shí)施條件的地區(qū)，利用政府性資金投資建設(shè)的光伏電站�！肮夥鼜�(fù)合”是指利用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地，將光伏發(fā)電和農(nóng)業(yè)種植、漁業(yè)養(yǎng)殖等業(yè)態(tài)一體建設(shè)的項(xiàng)目，具體標(biāo)準(zhǔn)由各省制定。對(duì)于“光伏扶貧”“光伏復(fù)合”項(xiàng)目，光伏方陣及采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可以使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地且不改變?cè)�用地性質(zhì)。由此，“光伏扶貧”及“光伏復(fù)合”項(xiàng)目可以作為租賃基本農(nóng)田以外的一般農(nóng)用地的一條有效規(guī)范路徑。

　　二是林光互補(bǔ)。光伏電站用地涉及林地的，滿足“森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國(guó)土地調(diào)查確定為未利用地”等條件的情況下采用“林光互補(bǔ)”的用地模式。在這種用地模式下，光伏陣列在施工期按臨時(shí)占用林地辦理使用林地手續(xù)，運(yùn)營(yíng)期雙方可以簽訂補(bǔ)償協(xié)議，通過(guò)租賃等方式使用林地，但禁止使用各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園（含同類型國(guó)家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護(hù)工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)，禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地。

　　根據(jù)規(guī)定，光伏發(fā)電類型項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋�、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國(guó)土資源部門備案。

　　清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs不可避免地涉及多種多樣的用地類型和相應(yīng)法律問(wèn)題。如除光伏發(fā)電以外，風(fēng)力發(fā)電同樣可能存在租賃未利用地問(wèn)題，水力發(fā)電因涉及河流流域而更具特殊性。為推動(dòng)項(xiàng)目順利進(jìn)行，此類問(wèn)題均需要予以關(guān)注并及時(shí)采取措施加以規(guī)范。