建立“綠色標(biāo)尺” 守好生態(tài)紅線（政策解讀）

　　距離重慶奉節(jié)縣縣城一個多小時車程處，菜籽壩抽水蓄能電站正在火熱建設(shè)中。避開了國家公園、自然保護區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)，避開了飲用水水源保護區(qū)，電站能夠精準落地，得益于生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果。

　　什么是生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控？

　　生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，就是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，實施分區(qū)域差異化精準管控的環(huán)境管理制度。一個地方的開發(fā)建設(shè)中，什么項目允許建設(shè)，什么項目要考慮重新選址，都與之有關(guān)。近日，《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（以下簡稱《意見》）公開發(fā)布，為嚴守生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，科學(xué)指導(dǎo)各類開發(fā)保護建設(shè)活動提供了行動指南。

　　“一單元一策”分類管理

　　2020年起，重慶實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，識別需要優(yōu)先保護的區(qū)域3.08萬平方公里，涵蓋了各類自然保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、環(huán)境空氣一類功能區(qū)等以生態(tài)環(huán)境保護為主的區(qū)域。3年多來，重慶動態(tài)更新生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果，在項目選址規(guī)避風(fēng)險、重點區(qū)域生態(tài)環(huán)境管控等方面持續(xù)發(fā)力。

　　目前全國共劃定4萬多個生態(tài)環(huán)境管控單元，分為優(yōu)先保護、重點管控和一般管控3類，陸域面積分別占比55%、15%和30%，“一單元一策”分類管理：

　　優(yōu)先保護單元完整利用生態(tài)保護紅線成果，疊加紅線以外法律法規(guī)明確要求保護的其他生態(tài)功能重要區(qū)域，如飲用水水源保護區(qū)、濕地保護區(qū)等，覆蓋了全國67%的森林和72%的草原生態(tài)系統(tǒng)，與國家重點生態(tài)功能區(qū)、“三區(qū)四帶”生態(tài)安全格局匹配，實施嚴格保護；

　　重點管控單元包括環(huán)境質(zhì)量改善壓力大、資源能源消耗強度高、污染物排放集中、生態(tài)破壞突出、環(huán)境風(fēng)險高的區(qū)域，一般以人口密集區(qū)、工業(yè)聚集區(qū)和環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)區(qū)域為主，覆蓋了全國總?cè)丝谝?guī)模的77%和GDP總量的86.7%，與國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略格局一致，實施針對性的重點管控；

　　一般管控單元指開發(fā)強度較低、環(huán)境質(zhì)量相對較好的區(qū)域，實施一般管控，也為未來發(fā)展留出空間。

　　《意見》針對不同生態(tài)環(huán)境管控單元，提出優(yōu)化布局、調(diào)整結(jié)構(gòu)、控制規(guī)模等調(diào)控策略及導(dǎo)向性的環(huán)境治理要求。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院名譽院長、中國工程院院士王金南認為，把生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線等生態(tài)環(huán)境“硬約束”，落實到生態(tài)環(huán)境管控單元，精準施策、科學(xué)治污、依法管理，可顯著提高生態(tài)環(huán)境精細化差異化管理水平。

　　同時，專家認為，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控“一單元一策”分類管理，將有效遏制“兩高一低”項目盲目發(fā)展，并確保生態(tài)安全格局總體穩(wěn)定，提升生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性。

　　“一張圖”“一清單”發(fā)揮生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向作用

　　2000年以來，我國相繼發(fā)布了地表水、大氣、噪聲環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃，推動生態(tài)保護紅線和流域水環(huán)境控制單元劃定，初步建立了不同生態(tài)環(huán)境要素的空間分區(qū)及管控體系。但由于我國生態(tài)環(huán)境空間異質(zhì)性明顯，針對單一區(qū)域、線、點上的局部微觀管理已不能滿足系統(tǒng)性治理需求，需要更加精細化的生態(tài)環(huán)境保護和治理，更好支撐綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。

　　“生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的核心特征在于空間化、集成化和精細化，將各分區(qū)的生態(tài)環(huán)境管控要求集成并落實到不同管控單元，確定差異化的生態(tài)環(huán)境準入清單。”清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授劉毅說。目前，國家與地方高效聯(lián)動的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果數(shù)據(jù)管理平臺和應(yīng)用系統(tǒng)已建成，初步形成全國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控“一張圖”管理。

　　《意見》將大氣、水、土壤、生態(tài)、環(huán)境風(fēng)險、資源利用、產(chǎn)業(yè)準入等一整套生態(tài)環(huán)境管理要求，融入“一張圖”“一清單”管理，實現(xiàn)空間上的生態(tài)環(huán)境精細化、差異化管控，把經(jīng)濟活動、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)，真正發(fā)揮生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向作用。

　　《意見》明確，到2025年，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度基本建立，全域覆蓋、精準科學(xué)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系初步形成。到2035年，體系健全、機制順暢、運行高效的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度全面建立，為生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、美麗中國目標(biāo)基本實現(xiàn)提供有力支撐。

　　“針對我國不同區(qū)域特點，通過建立從問題識別到解決方案的分區(qū)分類管控策略，建立‘綠色標(biāo)尺’，守好生態(tài)紅線，有助于強化生態(tài)環(huán)境管理的系統(tǒng)性和全面性，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，厚植美麗中國建設(shè)的綠色底色。”王金南表示。

　　探索構(gòu)建全鏈條生態(tài)環(huán)境管理體系

　　京津冀三省份加強區(qū)域、流域和海域協(xié)調(diào)，基于生態(tài)保護空間和環(huán)境質(zhì)量底線約束，嚴格產(chǎn)業(yè)疏解和承接地生態(tài)環(huán)境準入要求，合理引導(dǎo)鋼鐵、石化產(chǎn)業(yè)向沿海集聚發(fā)展；

　　四川在高速公路、國省干道、水運等交通規(guī)劃編制過程中，基于生態(tài)環(huán)境優(yōu)先保護單元的分布，合理確定路網(wǎng)密度和選線方案，降低生態(tài)環(huán)境影響；

　　福建福州市將“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果充分銜接，明確岸線保護和修復(fù)重點，推進海域環(huán)境質(zhì)量改善……

　　生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果已在各地發(fā)揮重要作用。

　　“生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系為發(fā)展‘明底線’‘劃邊框’?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心副主任王亞男說，在過去的源頭預(yù)防體系中，環(huán)評的責(zé)任在開發(fā)主體，政府只是被動行使審批把關(guān)的職能。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控不受限于具體的規(guī)劃或項目，為地方政府提供了主動管理的制度工具。王亞男建議，加快完善源頭預(yù)防體系的頂層設(shè)計，進一步明確生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評各自的功能定位、責(zé)任邊界和銜接關(guān)系，避免重復(fù)評價。探索跨區(qū)域、跨流域的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控協(xié)同機制。加強對國家重大戰(zhàn)略指向區(qū)域的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導(dǎo)。

　　《意見》明確提出，開展生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與環(huán)境影響評價、排污許可、環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管等協(xié)調(diào)聯(lián)動改革試點，探索構(gòu)建全鏈條生態(tài)環(huán)境管理體系。專家表示，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度與國土空間規(guī)劃各有側(cè)重，將在支撐重大規(guī)劃編制、優(yōu)化生產(chǎn)力布局、指導(dǎo)招商引資等方面，分別在環(huán)境質(zhì)量管理和土地用途管制上各自發(fā)力，協(xié)同推進高質(zhì)量發(fā)展。

　　生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評價與排放管理司有關(guān)負責(zé)人介紹，下一步將做好制度建設(shè)，完善管控體系。積極推動將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控納入生態(tài)環(huán)境法典編纂，持續(xù)完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術(shù)標(biāo)準體系，細化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案制定發(fā)布、實施應(yīng)用、調(diào)整更新等重點環(huán)節(jié)的管理要求。同時，做好成果應(yīng)用，完善實施機制，做好跟蹤評估，健全監(jiān)督管理。對生態(tài)功能明顯降低的生態(tài)環(huán)境保護單元、生態(tài)環(huán)境問題突出的重點管控單元以及環(huán)境質(zhì)量明顯下降的其他區(qū)域，加強監(jiān)管執(zhí)法。