全國(guó)政協(xié)委員、證監(jiān)會(huì)行政處罰委一級(jí)巡視員羅衛(wèi)：持續(xù)完善立體追責(zé)體系 保障全面注冊(cè)制平穩(wěn)實(shí)施
“這次我?guī)韮身?xiàng)提案，一項(xiàng)是建議中級(jí)人民法院統(tǒng)一管轄證券期貨第一審行政案件，另一項(xiàng)是建議啟動(dòng)證券投資基金法修改工作�！比珖�(guó)政協(xié)委員、證監(jiān)會(huì)行政處罰委一級(jí)巡視員羅衛(wèi)日前在接受中國(guó)證券報(bào)記者采訪時(shí)透露。
羅衛(wèi)認(rèn)為，從處罰工作角度看，應(yīng)持續(xù)強(qiáng)化欺詐發(fā)行、財(cái)務(wù)造假等重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法；持續(xù)完善立體追責(zé)體系，推動(dòng)形成監(jiān)管合力；加強(qiáng)制度供給，完善相關(guān)領(lǐng)域規(guī)則，更好保障注冊(cè)制改革平穩(wěn)實(shí)施。
從嚴(yán)打擊證券期貨違法活動(dòng)
“注冊(cè)制改革突出以信息披露為核心，緊密圍繞提高信息披露質(zhì)量，督促發(fā)行人‘講清楚’、中介機(jī)構(gòu)‘核清楚’。這對(duì)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管執(zhí)法提出了新要求�！绷_衛(wèi)說，對(duì)欺詐發(fā)行、財(cái)務(wù)造假等違法行為依法嚴(yán)懲，是建立以信息披露為核心的發(fā)行市場(chǎng)的重要前提。證監(jiān)會(huì)將按照“零容忍”的工作方針，繼續(xù)圍繞上市公司信息披露不斷強(qiáng)化執(zhí)法工作，依法查處相關(guān)重大違法案件，壓實(shí)發(fā)行人信息披露責(zé)任，督促中介機(jī)構(gòu)發(fā)揮“看門人”作用，為注冊(cè)制行穩(wěn)致遠(yuǎn)夯實(shí)基礎(chǔ)。
“依法嚴(yán)厲打擊資本市場(chǎng)違法行為，離不開司法機(jī)關(guān)的有力支持�！绷_衛(wèi)介紹，證監(jiān)會(huì)將通過不斷完善行政處罰和民事賠償、刑事追責(zé)之間的銜接機(jī)制，形成行政處罰、民事索賠和刑事責(zé)任的立體追責(zé)合力。一方面，進(jìn)一步完善行政處罰和刑事司法的銜接機(jī)制，發(fā)揮公安部證券犯罪偵查局、最高檢派駐證監(jiān)會(huì)的體制優(yōu)勢(shì)，切實(shí)提高打擊資本市場(chǎng)違法犯罪的合力。一方面，不斷提升投資者的獲得感。對(duì)欺詐發(fā)行、信息披露違法行為，及時(shí)作出行政處罰，同時(shí)細(xì)化先行賠付、示范判決、代表人訴訟等民事索賠制度，為投資者維權(quán)提供更多便利。
“零容忍”需要“建制度”，嚴(yán)格執(zhí)法的前提是科學(xué)立法。羅衛(wèi)介紹，證監(jiān)會(huì)將進(jìn)一步完善違法責(zé)任認(rèn)定規(guī)則、健全行政裁量基準(zhǔn)，扎牢“零容忍”制度籠子。通過各方共同努力，推動(dòng)形成崇法守信、規(guī)范透明、開放包容的良好資本市場(chǎng)生態(tài)。
增強(qiáng)基金行業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力
近年來，我國(guó)基金行業(yè)快速發(fā)展，截至2022年底，基金行業(yè)資產(chǎn)管理總規(guī)模超62萬億元，十年增長(zhǎng)約13倍，已成為資本市場(chǎng)的中堅(jiān)力量。行業(yè)發(fā)展過程中，新情況新問題不斷出現(xiàn)。羅衛(wèi)認(rèn)為，有必要及時(shí)啟動(dòng)基金法修改工作，促進(jìn)基金行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
關(guān)于修改基金法的必要性，她介紹，目前私募股權(quán)投資基金尚未被明確納入基金法調(diào)整范圍，導(dǎo)致實(shí)踐中私募股權(quán)投資基金長(zhǎng)期面臨法律地位不明確、缺乏統(tǒng)一規(guī)則、監(jiān)管手段不足等問題，私募股權(quán)投資基金法律地位與其重要性不相匹配。建議進(jìn)一步將私募股權(quán)投資基金納入基金法調(diào)整范圍，為其發(fā)展提供制度基礎(chǔ)。
私募股權(quán)投資基金托管人職責(zé)邊界亟待明確。近年來，部分私募基金風(fēng)險(xiǎn)事件引發(fā)行業(yè)對(duì)于私募股權(quán)投資基金托管法律適用及職責(zé)邊界的討論，尤其在基金管理人失聯(lián)失能等特殊情形下，對(duì)于投資者要求組織召開基金持有人會(huì)議、清算終止基金、代行基金底層資產(chǎn)權(quán)益以及開展相關(guān)訴訟維權(quán)措施等訴求，由基金托管人代為履職法律依據(jù)不足。因此，建議在基金法中明確私募股權(quán)投資基金托管人職責(zé)邊界。
現(xiàn)行基金法與證券法、期貨和衍生品法協(xié)同不足�；鹋c證券、期貨市場(chǎng)在經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員、監(jiān)督管理和自律管理以及法律責(zé)任等方面存在較多相通之處，且基金法中的部分條款脫胎于證券法。因此，有必要充分借鑒上述兩部法律相關(guān)內(nèi)容，修改基金從業(yè)人員資格相關(guān)規(guī)定，完善證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的具體監(jiān)管職責(zé)和手段措施。確保3部法律在同類事項(xiàng)的處理上保持一致，構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的資本市場(chǎng)法律體系。
“對(duì)外借貸與基金流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理制度也有待補(bǔ)充。”羅衛(wèi)說，目前，證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《公開募集證券投資基金管理人監(jiān)督管理辦法》已引入基金緊急借貸機(jī)制，但該辦法屬于部門規(guī)章，效力層級(jí)較低。因此，建議在法律層面將該流動(dòng)性支持機(jī)制予以明確，增強(qiáng)基金行業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
維護(hù)好資本市場(chǎng)執(zhí)法成果
提到由中級(jí)人民法院統(tǒng)一管轄證券期貨第一審行政案件的建議，羅衛(wèi)介紹，希望通過提升證監(jiān)系統(tǒng)行政處罰被訴案件的管轄層級(jí)，推動(dòng)證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)所作的處罰訴訟案件得到妥善辦理，維護(hù)好資本市場(chǎng)執(zhí)法成果。
根據(jù)最高人民法院現(xiàn)行規(guī)定，證券期貨第一審民商事案件由中級(jí)人民法院（包括金融法院，以下統(tǒng)稱“中院”）管轄，第一審刑事案件亦由中院管轄，但對(duì)第一審行政案件管轄缺乏統(tǒng)一規(guī)定。實(shí)踐中，證券期貨第一審行政案件，既有由中院管轄的情況，也有由基層人民法院管轄的情況。
“我們理解，法律規(guī)定第一審行政案件原則上由基層法院管轄，原因在于基層法院數(shù)量多、分布廣，便利當(dāng)事人行使訴權(quán)，將行政爭(zhēng)議化解在基層，但證券期貨行政案件不宜由基層法院管轄�！绷_衛(wèi)分析，其一，證券期貨市場(chǎng)是統(tǒng)一的大市場(chǎng)，單個(gè)行政案件的判決即可能具有很強(qiáng)的指導(dǎo)、示范作用，影響整個(gè)市場(chǎng)的監(jiān)管政策、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)走向。其二，現(xiàn)有行政案件一審管轄邏輯不甚清晰。
“鑒于證券期貨行政案件專業(yè)性強(qiáng)，屬于司法審判高度專業(yè)、高度前沿的領(lǐng)域，且各地對(duì)于此類行政案件的管轄做法不盡一致。為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，建議最高法出臺(tái)規(guī)定，明確證券期貨第一審行政案件統(tǒng)一由當(dāng)?shù)刂性汗茌��！绷_衛(wèi)說。
