諸多跡象顯示，2004年就被中央叫停的跨省域耕地占補(bǔ)平衡，有望近期逐步松綁。東部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是京津滬等地，有望獲得本省份之外的補(bǔ)充耕地指標(biāo)。
這對(duì)于耕地后備資源日益短缺、占補(bǔ)平衡壓力越來越大的地方政府來說，可謂一大利好。
所謂耕地占補(bǔ)平衡，是中央政府為了保護(hù)耕地?cái)?shù)量而推出的一項(xiàng)政策，簡單理解是A省一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目需要占用一定數(shù)量的耕地，按照現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，需要補(bǔ)充相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量等級(jí)的耕地。自2004年開始，這項(xiàng)工作只能在本省區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)。
一旦允許跨省占補(bǔ)平衡，則耕地后備資源匱乏的A省可以通過資金等交易方式，向后備耕地資源豐富的B省購買相應(yīng)的補(bǔ)充耕地指標(biāo)。這樣，建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡在總量上也得以實(shí)現(xiàn)。
中央釋放重大信號(hào)
近年來，各界對(duì)于放開跨省占補(bǔ)平衡的呼聲不斷，中央部委也開始將之納入政策研究范圍。
近期出現(xiàn)的一個(gè)重大信號(hào)是，12月5日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會(huì)議，審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》。
會(huì)議強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡，要堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。要堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，堅(jiān)持耕地管控、建設(shè)、激勵(lì)多措并舉保護(hù)，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地，推進(jìn)耕地質(zhì)量建設(shè)，健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)跨地區(qū)補(bǔ)充耕地等重大舉措，要嚴(yán)格程序、規(guī)范運(yùn)作。
這也是中央層面近幾年來首度提及“跨地區(qū)補(bǔ)充耕地”。
“這個(gè)文件應(yīng)該近期就會(huì)發(fā)布了，到時(shí)相關(guān)政策就會(huì)明朗了�！币晃徊辉竿嘎缎彰耐恋貙＜覍�(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示。
目前，除跨省異地占補(bǔ)平衡被國家限制未開展外，跨縣域和市域的異地占補(bǔ)平衡比較常見。隨著補(bǔ)充耕地異地化的逐步推行，發(fā)達(dá)地區(qū)在省域內(nèi)部調(diào)劑指標(biāo)越來越難，要求開放跨省占補(bǔ)平衡限制的呼聲越來越高。
經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)往往“缺耕地”，耕地大省往往“少資金”，這種背景下，松綁耕地占補(bǔ)平衡政策成為雙方的共同訴求。
在今年年初的全國國土資源工作會(huì)議上，一位東北耕地大省國土廳官員就曾提出建議推動(dòng)實(shí)現(xiàn)跨省異地占補(bǔ)平衡。
今年8月份，國土部在“關(guān)于探索在全國范圍統(tǒng)籌農(nóng)田占補(bǔ)平衡的提案復(fù)文摘要”中稱，建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡作為耕地保護(hù)的重要措施，取得了顯著成效，將積極探索國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地。
“對(duì)于京津滬等資源嚴(yán)重匱乏的地區(qū)，為適應(yīng)十三五期間國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)文明建設(shè)等對(duì)耕地保護(hù)提出的新要求，我部會(huì)同農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦正在研究加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡政策，提出整合使用耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等資金，加大補(bǔ)充耕地資金投入，在嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地的前提下，由國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地等政策思路，實(shí)事求是解決補(bǔ)充耕地難題。上述政策文件正在抓緊研究起草中。”國土部稱。
東部后備耕地資源枯竭
我國之所以要實(shí)行占補(bǔ)平衡政策，保護(hù)耕地是根本目的。
官方數(shù)據(jù)顯示，截至2015年年底，全國31個(gè)�。▍^(qū)、市）耕地總面積為20.25億畝，與2014年底相比，全國耕地凈減少89.2萬畝。
我國耕地面積的減少，建設(shè)占用是最大原因。如2011年減少的532.7萬畝耕地中，建設(shè)占用耕地485萬畝，占比超91%。
國土部數(shù)據(jù)顯示，“十二五”期間，建設(shè)占用耕地1710萬畝，補(bǔ)充耕地2561萬畝，補(bǔ)充耕地中有1415萬畝建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，落實(shí)了占一補(bǔ)一、質(zhì)量有提升的土地政策。
近年來，占補(bǔ)平衡政策在實(shí)際操作過程中出現(xiàn)不少新問題。如地方時(shí)常占優(yōu)補(bǔ)劣、占多補(bǔ)少，甚至有地方在占用城郊優(yōu)質(zhì)的耕地資源后，將山上的土地“開發(fā)”成耕地資源，用來完成占補(bǔ)平衡指標(biāo)。
此外，實(shí)行占補(bǔ)平衡要求地方擁有一定的耕地后備資源，這樣占用之后才有能力去補(bǔ)。但我國東部沿海、轄區(qū)面積較小的直轄市和個(gè)別省份，耕地后備資源已近枯竭，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡困難，個(gè)別省市出現(xiàn)了難以足額落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的情況。
在國土部12月28日舉行的“全國耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果新聞發(fā)布會(huì)”上，國土部地籍司副司長馮文利表示，匯總結(jié)果顯示，全國耕地后備資源總面積8029.15萬畝。從區(qū)域分布看，耕地后備資源主要集中在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其中新疆、黑龍江、河南、云南、甘肅等5個(gè)省份后備資源面積占到全國近一半，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的東部11個(gè)省份之和僅占到全國的15.4%。
此外，集中連片耕地后備資源集中在新疆（不含南疆）、黑龍江、吉林、甘肅和河南等5個(gè)省份，占69.6%。而東部11個(gè)省份之和僅占全國集中連片面積的11%。
“這反映出，經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)利用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)后備資源稀缺甚至枯竭，在省域內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡越來越難�！瘪T文利說。
除缺少后備資源，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)近年來補(bǔ)充耕地成本也越來越高。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，北京市2011~2013年共補(bǔ)充耕地4.17萬畝，畝均成本3年增長了一倍多；天津市2009~2013年共補(bǔ)充耕地30.02萬畝，畝均成本5年增長了2.5倍。
東部耕地后備資源近乎枯竭，這種現(xiàn)狀也逼迫占補(bǔ)平衡政策必須作出應(yīng)對(duì)，跨省成為“大勢(shì)所趨”。
中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平去年5月曾對(duì)耕地保護(hù)工作作出重要指示：對(duì)耕地占補(bǔ)平衡以及耕地保護(hù)中出現(xiàn)的新情況新問題，要加強(qiáng)調(diào)查研究，提出有效的應(yīng)對(duì)之策。
仍存新問題
通過國家統(tǒng)籌的方式來實(shí)現(xiàn)跨省占補(bǔ)平衡有望成為現(xiàn)實(shí)，但也會(huì)提高監(jiān)管難度。
省級(jí)區(qū)域內(nèi)的占補(bǔ)平衡工作一般由省級(jí)國土部門監(jiān)管。假設(shè)，允許上海購買新疆的耕地指標(biāo)來滿足自身占用耕地的需要，那這項(xiàng)工作究竟由誰來監(jiān)管？上海的國土部門還是新疆的國土部門？這種跨區(qū)域的交易耕地指標(biāo)監(jiān)管理應(yīng)由中央一級(jí)的國土部門來監(jiān)管，但需要耗費(fèi)很大的人力和物質(zhì)資源。
上述土地專家稱，目前政府在占補(bǔ)平衡問題上的制度建設(shè)和監(jiān)管力度都在加強(qiáng)，對(duì)操作環(huán)節(jié)上的要求非常嚴(yán)格。
中央深改組會(huì)議也要求，對(duì)跨地區(qū)補(bǔ)充耕地等重大舉措，要嚴(yán)格程序、規(guī)范運(yùn)作。
此外，一旦放開跨省占補(bǔ)平衡，是否會(huì)出現(xiàn)東部省份由于減輕了補(bǔ)充耕地的壓力，而又出現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目大肆占用耕地的情況？
監(jiān)管部門對(duì)此已有所預(yù)警。國土部規(guī)劃司副司長周建春11月底表示，將嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地。確實(shí)要占用耕地的，按中央的要求要“占一補(bǔ)一”、“占水田補(bǔ)水田”，嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡制度，補(bǔ)充同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地，確保18.65億畝的紅線不至于減少，不至于突破。
“按照中央的要求，對(duì)于整個(gè)的城鄉(xiāng)建設(shè)要嚴(yán)格控制。從去年開始，國土部跟住建部開始劃定城市的開發(fā)邊界，控制城市對(duì)周邊優(yōu)質(zhì)耕地的占用。同時(shí)一些獨(dú)立選址的建設(shè)也是嚴(yán)格按照節(jié)約集約的要求，嚴(yán)格控制，增強(qiáng)建設(shè)用地的利用強(qiáng)度和投資強(qiáng)度，改變以往的那種粗放式發(fā)展、粗放式利用土地，城市攤大餅向外無序蔓延的態(tài)勢(shì)。”周建春說。
