落實(shí)金融監(jiān)管全覆蓋 兜底監(jiān)管制度性安排逐步完善

　　強(qiáng)大的金融監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)金融強(qiáng)國(guó)建設(shè)的有力保障。金融監(jiān)管體制改革不斷深入的過(guò)程中，“將所有金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管”既是各金融管理部門不斷形成的共識(shí)，也是金融監(jiān)管工作的既定任務(wù)。從實(shí)踐看，落實(shí)金融監(jiān)管全覆蓋，離不開(kāi)金融管理部門、行業(yè)主管部門、各地政府部門等的協(xié)調(diào)配合。

　　作為金融監(jiān)管全覆蓋的重要制度性安排，金融監(jiān)管總局牽頭建立的監(jiān)管責(zé)任歸屬認(rèn)領(lǐng)和兜底監(jiān)管機(jī)制目前正在加緊制定，在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)落實(shí)金融監(jiān)管全覆蓋，還需要人力、科技等因素的共同配合。

　　監(jiān)管全覆蓋

　　從“形似”到“實(shí)至”

　　中央金融委員會(huì)和中央金融工作委員會(huì)近期聯(lián)合撰文指出，要以嚴(yán)密過(guò)硬監(jiān)管保障金融穩(wěn)定發(fā)展。落實(shí)金融監(jiān)管全覆蓋，依法將所有金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管。

　　黨的二十大以來(lái)，“全覆蓋、無(wú)例外”成為金融監(jiān)管部門部署工作任務(wù)時(shí)的高頻詞。

　　去年6月8日，在第十四屆陸家嘴論壇主旨演講中，金融監(jiān)管總局黨委書(shū)記、局長(zhǎng)李云澤提到，加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，是當(dāng)前金融領(lǐng)域的一項(xiàng)重要任務(wù)，要堅(jiān)決消除監(jiān)管空白和盲區(qū)，厘清責(zé)任邊界，拉緊責(zé)任鏈條，加強(qiáng)綜合治理，完善多主體參與、多領(lǐng)域協(xié)作、多層次貫通的責(zé)任體系，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管“全覆蓋、無(wú)例外”。

　　北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)黃益平、上海新金融研究院副院長(zhǎng)劉曉春、北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院副研究員王勛在《提升金融監(jiān)管效能》課題中指出，機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架下，監(jiān)管主體按照機(jī)構(gòu)屬性劃分監(jiān)管對(duì)象，對(duì)于開(kāi)展新型業(yè)務(wù)和交叉業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，往往存在監(jiān)管空白。

　　為了讓金融監(jiān)管盡可能無(wú)空白和無(wú)盲區(qū)，2018年以來(lái)，金融監(jiān)管體制改革事實(shí)上在朝著更加綜合的方向轉(zhuǎn)變。人民銀行陜西分行行長(zhǎng)魏革軍曾在《清華金融評(píng)論》上刊文表示，2018年～2023年是我國(guó)金融監(jiān)管體制向綜合監(jiān)管轉(zhuǎn)變的新階段。

　　這一階段的轉(zhuǎn)變采取的是“基于現(xiàn)實(shí)、循序漸進(jìn)的改革方式”。具體表現(xiàn)在，不斷調(diào)整各部門監(jiān)管職責(zé)，將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并，但直到2023年我國(guó)才決定組建金融監(jiān)管總局，正式實(shí)現(xiàn)除證券業(yè)以外金融全行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管。

　　魏革軍認(rèn)為，新一輪金融監(jiān)管體制改革的核心要義是進(jìn)一步把監(jiān)管做實(shí)，提高監(jiān)管的有效性。

　　“從過(guò)去的監(jiān)管實(shí)踐看，表面上機(jī)構(gòu)、目標(biāo)、規(guī)則、手段等應(yīng)有盡有，但實(shí)際上有的監(jiān)管政策未能充分落到實(shí)處，跨市場(chǎng)、跨領(lǐng)域的金融業(yè)務(wù)監(jiān)管仍存在重疊和漏洞，導(dǎo)致監(jiān)管資源浪費(fèi)或者監(jiān)管不到位，削弱了監(jiān)管有效性。”魏革軍稱，“此次改革通過(guò)組建金融監(jiān)管總局，能夠集中調(diào)配資源，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管從‘形似’向‘實(shí)至’的轉(zhuǎn)變?！?/p>

　　至少10地

　　金融委主任已亮相

　　要推動(dòng)實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋，“協(xié)作”與“配合”是繞不開(kāi)的關(guān)鍵點(diǎn)。

　　2023年3月公布的新一輪《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（下稱《方案》）在組織架構(gòu)層面組建了中央金融委員會(huì)和中央金融工作委員會(huì)，以強(qiáng)化監(jiān)管統(tǒng)籌，但具體監(jiān)管工作如何協(xié)調(diào)仍是當(dāng)前正在解決的問(wèn)題。

　　采訪過(guò)程中，記者發(fā)現(xiàn)，從過(guò)去到現(xiàn)在，理順中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)與地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，金融監(jiān)管部門與行業(yè)主管部門等多方的協(xié)調(diào)配合關(guān)系，是金融監(jiān)管過(guò)程中的“攻堅(jiān)克難”之處。有接近監(jiān)管人士對(duì)記者坦言，這是推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革“最困難的部分”。

　　根據(jù)《方案》，深化地方金融監(jiān)管體制改革可拆解為兩個(gè)層面：一是建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制；二是地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)。

　　目前地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革正在緊鑼密鼓鋪開(kāi)，多數(shù)地方金融監(jiān)管部門已完成掛牌儀式，與原有部門名稱相比，新亮相機(jī)構(gòu)名稱中均少了“監(jiān)督”二字，即變成了“XX省/市/區(qū)地方金融管理局”。在此基礎(chǔ)上，這些地方金融管理局還對(duì)照中央層面設(shè)立的中央金融委員會(huì)辦公室和中央金融工作委員會(huì)，加掛地方黨委金融委員會(huì)辦公室、金融工作委員會(huì)牌子。

　　例如，首先亮相的“江蘇省地方金融管理局”還同時(shí)加掛了“中共江蘇省委金融委員會(huì)辦公室”“中共江蘇省委金融工作委員會(huì)”牌子。

　　證券時(shí)報(bào)記者梳理發(fā)現(xiàn)，目前至少有10地省級(jí)金融委員會(huì)辦公室主任完成亮相，其中，天津、山西、黑龍江、廣東、廣西、海南等地均由本地省部級(jí)副職官員兼任此職，河南更是由省政府省長(zhǎng)、黨組書(shū)記王凱直接擔(dān)任河南省委金融委員會(huì)辦公室主任。貴州、云南、甘肅三地的金融委員會(huì)辦公室主任、金融工作委員會(huì)書(shū)記、地方金融管理局局長(zhǎng)三職由一人兼任，全面主持工作。

　　公開(kāi)信息顯示，山東、河南省委金融委員會(huì)辦公室第一次工作會(huì)議均已召開(kāi)，兩地均在會(huì)議中強(qiáng)調(diào)要做好央地協(xié)作、部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)相關(guān)工作。

　　建立兜底機(jī)制

　　強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)同

　　金融監(jiān)管總局日前召開(kāi)的2024年工作會(huì)議在部署系統(tǒng)年度重點(diǎn)任務(wù)目標(biāo)時(shí)同樣要求，新的一年要“跨前一步強(qiáng)化央地監(jiān)管協(xié)同，加強(qiáng)信息交流共享和重點(diǎn)任務(wù)協(xié)同，切實(shí)做到同責(zé)共擔(dān)、同題共答、同向發(fā)力”。

　　在年度工作會(huì)議召開(kāi)前不久，李云澤赴廣東調(diào)研時(shí)曾對(duì)部分省局、分局表示，要加快構(gòu)建央地協(xié)同機(jī)制，與之并列的還有監(jiān)管責(zé)任歸屬認(rèn)領(lǐng)和兜底監(jiān)管機(jī)制、監(jiān)管“長(zhǎng)牙帶刺”機(jī)制，通過(guò)三大機(jī)制的建立，促進(jìn)金融監(jiān)管橫向協(xié)作、上下貫通，提升聯(lián)動(dòng)效能。

　　其中，“兜底監(jiān)管機(jī)制”如何建立成為多方關(guān)注的話題。證券時(shí)報(bào)記者從相關(guān)人士處了解到，當(dāng)前金融監(jiān)管總局正在起草相關(guān)制度，主要涉及央地協(xié)同的職責(zé)邊界，邊界之外或模糊不清的金融活動(dòng)再談?dòng)烧l(shuí)兜底、怎么兜底。

　　2023年12月3日，李云澤接受新華社專訪時(shí)首次提到了“兜底監(jiān)管”。

　　李云澤指出，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋，是全面加強(qiáng)金融監(jiān)管的必然要求。“全覆蓋”的要義之一即在于金融監(jiān)管總局牽頭建立的兜底監(jiān)管機(jī)制。“這是實(shí)現(xiàn)全覆蓋的重要制度性安排?！崩钤茲煞Q。

　　前述接近監(jiān)管人士認(rèn)為，目前對(duì)兜底監(jiān)管機(jī)制的強(qiáng)調(diào)，更多還是呼吁各方能更有擔(dān)當(dāng)。該人士舉例指出，此前在地方金融監(jiān)管實(shí)際工作中，對(duì)于非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的處置，常常會(huì)遭遇兩難境地：一方面，地方金融辦對(duì)這類行為的處置有上位法和管理?xiàng)l例作支撐，但囿于執(zhí)法隊(duì)伍薄弱，對(duì)相關(guān)非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的處置機(jī)制并不能行之有效地運(yùn)作起來(lái)；另一方面，中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)同樣有《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等上位法作支撐，但系統(tǒng)內(nèi)并無(wú)明確實(shí)施細(xì)則，具體怎么查、如何處置很難把握。

　　“‘兜底’這兩個(gè)字太沉重了?！痹撊耸恐毖裕@也是監(jiān)管協(xié)作推進(jìn)困難的原因所在。

　　“人防”+“技防”

　　監(jiān)管全覆蓋穩(wěn)步推進(jìn)

　　路雖遠(yuǎn)，行則將至。兜底監(jiān)管制度建立的一些前期準(zhǔn)備工作事實(shí)上已在逐步完善。

　　去年11月10日，中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)公布了《金融監(jiān)管總局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，金融監(jiān)管總局層面的“三定”方案最終出爐。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)方面，金融監(jiān)管總局相較原銀保監(jiān)會(huì)新增了科技監(jiān)管司、金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入司、機(jī)構(gòu)恢復(fù)與處置司、稽查局等部門。其中，稽查局職能就包括了組織對(duì)違法違規(guī)金融活動(dòng)相關(guān)主體進(jìn)行調(diào)查、取證，提出處理意見(jiàn)；涉嫌犯罪的，提出移送司法機(jī)關(guān)的建議等。

　　“稽查作為兜底機(jī)制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和重要抓手，稽查內(nèi)容不限于持牌金融機(jī)構(gòu)，還延伸到非法金融活動(dòng)全鏈條?！苯鹑诒O(jiān)管總局稽查局和稽查總隊(duì)日前刊文稱，金融監(jiān)管“長(zhǎng)牙帶刺”是重塑金融監(jiān)管的緊迫任務(wù)和必然要求?；椴块T要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，著力構(gòu)建“三個(gè)機(jī)制”：稽查形式的“聯(lián)合機(jī)制”、執(zhí)行稽查任務(wù)的“獨(dú)立機(jī)制”、加大稽查力度的“立體機(jī)制”。

　　“聯(lián)合機(jī)制”層面，金融監(jiān)管總局稽查局和稽查總隊(duì)表示，要推動(dòng)與公安司法機(jī)關(guān)形成常態(tài)化、機(jī)制化聯(lián)合辦案模式，既發(fā)揮監(jiān)管部門專業(yè)優(yōu)勢(shì)，又發(fā)揮公安部門手段優(yōu)勢(shì)。

　　除了新設(shè)部門，在監(jiān)管力量配置安排上，地方監(jiān)管人才資源的補(bǔ)充同樣是當(dāng)前正在著手解決的問(wèn)題之一。

　　《方案》已明確，在地方金融監(jiān)管機(jī)制改革中，將不再保留人民銀行縣（市）支行，據(jù)證券時(shí)報(bào)記者了解，人民銀行的縣級(jí)支行撤銷后，相關(guān)工作人員將并入金融監(jiān)管總局的地方派出機(jī)構(gòu)。如此一來(lái)，基層金融監(jiān)管力量將得到明顯補(bǔ)充。

　　此外，科技力量的介入同樣將進(jìn)一步提升金融監(jiān)管的效能。與稽查局同為金融監(jiān)管總局新增內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的科技監(jiān)管司此前表示，將對(duì)監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行全面升級(jí)，建設(shè)“智慧監(jiān)管平臺(tái)”，作為推進(jìn)數(shù)字化智能化監(jiān)管的主要科技載體，打造兼具信息展示、智能分析、流程管控、智慧決策的一體化科技平臺(tái)。

　　據(jù)記者了解，金融監(jiān)管總局的部分派出機(jī)構(gòu)正在加快推進(jìn)監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型，通過(guò)搭建監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)，打通監(jiān)管轄內(nèi)的金融數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)等，從而更好地對(duì)金融行為進(jìn)行穿透式監(jiān)管。

　　金融監(jiān)管總局科技監(jiān)管司指出，接下來(lái)將推動(dòng)監(jiān)管流程數(shù)字化再造，增強(qiáng)關(guān)鍵監(jiān)管活動(dòng)規(guī)范性和透明度，提升監(jiān)管效能；同時(shí)，大力推進(jìn)智能分析工具研發(fā)，豐富穿透式監(jiān)管和行為監(jiān)管工具箱。例如，強(qiáng)化稽查檢查分析模型開(kāi)發(fā)運(yùn)用，全面提升監(jiān)管人員對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的分析能力；運(yùn)用圖數(shù)據(jù)、機(jī)器學(xué)習(xí)、自然語(yǔ)言處理等新興技術(shù)，對(duì)股東身份、入股資金、關(guān)聯(lián)交易和復(fù)雜產(chǎn)品等進(jìn)行穿透分析，提高金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)分析前瞻性等。