中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文：發(fā)揮財稅政策激勵作用 加快發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險

　　中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文日前接受中國證券報記者專訪時表示，能否將第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展起來，稅收政策的運用與設(shè)計是關(guān)鍵因素，其中，資本利得稅政策的出臺和建立至關(guān)重要。同時，我國應(yīng)建立基金積累型信托制度�！笆�四五”期間最關(guān)鍵的是要把第三支柱養(yǎng)老金2.0版啟動起來，盡快公布實施方案。

　　基本養(yǎng)老金制度發(fā)揮重要作用

　　中國證券報：當(dāng)前我國養(yǎng)老金體系的基本狀況如何？如何評價目前的養(yǎng)老金體系？

　　鄭秉文：改革開放40多年來，我國的養(yǎng)老金體系主要集中在發(fā)展第一支柱基本養(yǎng)老金制度上，現(xiàn)在看來，這個政策是非常正確的。

　　我國1991年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》到今年正好30年了。30年來，第一支柱養(yǎng)老金制度從無到有，從小到大，為國企改革、經(jīng)濟體制改革、保障民生、反周期操作等都發(fā)揮了巨大作用。沒有這個基本制度，就不可能有社會主義市場經(jīng)濟的今天。比如，農(nóng)民就不可能從土地上解放出來變成農(nóng)民工，沒有農(nóng)民工就沒有城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展；國企就不能從“企業(yè)辦社會”的沉重包袱下解放出來，就不能從計劃經(jīng)濟體制的行政附屬物變成參與市場競爭的市場主體；廣大的民營企業(yè)就不可能如雨后春筍成為吸納勞動力的主體和推動市場經(jīng)濟發(fā)展的主體；城鎮(zhèn)“富余”勞動力就不能從“單位”中解放出來成為全國勞動力市場的一個市場要素，沒有自由流動的勞動力市場就不可能建立社會主義市場經(jīng)濟。所以說，基本養(yǎng)老金制度為建立市場經(jīng)濟提供了基礎(chǔ)條件。

　　我國的改革開放是從經(jīng)濟體制改革開始的，但是，它必須要伴隨著“社會體制改革”，而養(yǎng)老金體系的改革就是社會體制改革的一個重要標(biāo)志。回過頭來看，幾乎所有轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體的情況也都差不多，在經(jīng)濟體制改革過程中，社會體制都相應(yīng)動了起來。對我國來說，經(jīng)濟體制改革成功了，取得了舉世矚目的成就，這從一個側(cè)面證明了我國的社會體制改革也是成功的。否則，如果社會體制陷入被動，經(jīng)濟體制改革就不可能完成，社會主義市場經(jīng)濟就建立不起來，養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)型在其中發(fā)揮了巨大作用。

　　創(chuàng)設(shè)長期資本推動技術(shù)創(chuàng)新

　　中國證券報：當(dāng)前我國養(yǎng)老金體系發(fā)展不平衡、不充分的癥結(jié)主要在哪？

　　鄭秉文：改革開放至今，我國養(yǎng)老金體系發(fā)展不平衡和不充分的最突出表現(xiàn)就是在多層次和多支柱方面失衡�；�本養(yǎng)老金很龐大，無論從覆蓋面還是支出規(guī)模，不論是基金結(jié)余還是社會影響力，基本養(yǎng)老金的作用是毋庸置疑的，但它存在的諸多問題中最突出的是“一柱獨大”，在多層次或多支柱方面嚴重失衡。第二支柱發(fā)展很不充分，第三支柱缺位，這個問題十分迫切。所以，中央強調(diào)“要加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系”是十分及時的。

　　首先，“一柱獨大”的現(xiàn)象是歷史的必然，其他轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體的情況也都差不多，這是社會體制改革支撐經(jīng)濟體制改革的一條捷徑。當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展到一定水平，建立多層次和多支柱養(yǎng)老金體系也是社會體制改革的必然要求。

　　其次，未來我國有可能進入世界銀行劃分的高收入國家行列。高收入國家目前可分為專屬資源型高收入國家，例如，石油輸出國等。還有一類就是創(chuàng)新型的發(fā)達國家，創(chuàng)新型高收入國家的養(yǎng)老金體系不僅是一個民生制度安排，也是經(jīng)濟制度安排的一部分。養(yǎng)老金作為長期資本是國家創(chuàng)新體系的一個組成部分，是可創(chuàng)造社會財富的長期資本，是可推動技術(shù)創(chuàng)新的長期股權(quán)資金，在某種程度上可為解決“卡脖子”技術(shù)等作出不可替代的特殊貢獻。說“不可替代”是因為它是市場推動創(chuàng)新的重要源泉，與財政投入形成互補。讓市場去尋找、培養(yǎng)“獨角獸”，有了長期資金就有了可持續(xù)性，可有效遏制部分“騙補”的市場欺詐行為。建立創(chuàng)新型國家是必由之路，而創(chuàng)設(shè)長期資本則是必經(jīng)之路。

　　中國證券報：我國養(yǎng)老保障體系第二、三支柱與發(fā)達國家的差距有多大？

　　鄭秉文：我國養(yǎng)老保障體系第二、三支柱與發(fā)達國家的差距較大，不是幾年就能趕上的。相比美國2019年的數(shù)據(jù)，2019年美國第二、三支柱養(yǎng)老資產(chǎn)合計32.3萬億美元，占美國GDP的149%。美國三個支柱養(yǎng)老金資產(chǎn)總計35.2萬億美元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的162%。相比之下，2019年中國的第一支柱養(yǎng)老金為6.3萬億元，僅占GDP的6.4%；第二支柱養(yǎng)老金2.5萬億元（企業(yè)年金1.8萬億元，職業(yè)年金0.7萬億元）；第三支柱稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點只有幾億元保費收入，同為第三支柱的“自我試點”的養(yǎng)老目標(biāo)基金因沒有賦予稅優(yōu)政策，不能鎖定退休日領(lǐng)取，本質(zhì)上仍是普通公募基金，按國際慣例也不能納入到統(tǒng)計范圍之內(nèi)。所以，我國第二、三支柱養(yǎng)老金合計2.5萬億元，相當(dāng)于GDP的2.5%。同時，我國還有一只“全國社�！别B(yǎng)老儲備基金2.1萬億元（去重后）。因此，我國的所有各類養(yǎng)老金總計約為11.6萬億元，相當(dāng)于GDP的11.7%。

　　美國第二、三支柱養(yǎng)老金豐富多彩，各種類型的計劃多不勝數(shù)，可滿足不同層次的需求。例如，第三支柱目前是11萬億美元，它可分為傳統(tǒng)賬戶、羅斯賬戶等。第二支柱有21.3萬億美元，其中，401（K）計劃6.2萬億美元，其他DC型計劃2.7萬億美元，DB型計劃3.4萬億美元，州立和地方公務(wù)員和公職人員養(yǎng)老金計劃4.8萬億美元，聯(lián)邦政府DB型計劃1.9萬億美元，其他年金型養(yǎng)老金2.3萬億美元。

　　判斷是否成為養(yǎng)老金大國的一個通行標(biāo)準(zhǔn)是看第二、三支柱養(yǎng)老金占比的指標(biāo)。一是第二、三支柱養(yǎng)老金占各類養(yǎng)老金比重情況。美國第二、三支柱養(yǎng)老金資產(chǎn)占各類養(yǎng)老金的92%，我國各類養(yǎng)老金（含全國社�；�金）是11.6萬億元，第二、三支柱占比為22%。二是第二、三養(yǎng)老金占GDP的比重。美國第二、三支柱養(yǎng)老金占GDP的149%，中國的第二、三支柱占2.5%。三是第二、三支柱養(yǎng)老金人均領(lǐng)取情況。中國全國養(yǎng)老金領(lǐng)取者總計2.83億人，人均第二、三支柱養(yǎng)老金平均為8833元，與美國差距較大。

　　盡快啟動第三支柱養(yǎng)老金2.0版

　　中國證券報：“十四五”期間，推動第三支柱養(yǎng)老金發(fā)展，最為關(guān)鍵的因素有哪些？

　　鄭秉文：2018年5月份試點的個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險是我國第三支柱養(yǎng)老金的1.0版本。這個版本的個人養(yǎng)老金從金融產(chǎn)品上看只覆蓋商業(yè)保險，稅優(yōu)比例較低，制度設(shè)計復(fù)雜，牽涉到個人必須要有單位予以配合，所以效果一般。但這畢竟是第三支柱養(yǎng)老金的一個開端，是經(jīng)歷了2007年至2018年十一年努力的結(jié)果，很有意義，是一次重要探索。

　　自從幾個月前有關(guān)部門連續(xù)提出“規(guī)范”發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險以來，即將公布的第三支柱養(yǎng)老金成為2.0版本。首先，這個制度的主要特點是超越了1.0版本的商業(yè)養(yǎng)老保險，覆蓋銀行理財產(chǎn)品和公募基金，賬戶持有人的產(chǎn)品選擇范圍放寬了，可滿足不同風(fēng)險偏好。其次，稅優(yōu)載體是個人賬戶，不管如何配置資產(chǎn)，稅優(yōu)都是通過個人賬戶實現(xiàn)的，而不是通過金融產(chǎn)品和金融行業(yè)來“指定”的。對“上架”的合格產(chǎn)品，只要進入個人賬戶就可實現(xiàn)稅延的目的。再次，個人賬戶平臺也跨越了不同金融行業(yè)。這對建立賬戶的居民來說減少了不少麻煩，不必建立多個賬戶，提高了制度的可及性，真正體現(xiàn)了“放管服”。

　　我認為，“十四五”期間最關(guān)鍵的是要把第三支柱養(yǎng)老金2.0版啟動起來，按照制度設(shè)計讓它運行起來。在運行過程中“邊干邊學(xué)、邊干邊改”，盡快發(fā)現(xiàn)問題，盡快解決問題。第三支柱的建立應(yīng)該加快速度，實際上1.0版本從2007年提出到2018年試點已經(jīng)過去11年，從1.0版本在三地試點到現(xiàn)在也有一段時間，所以，應(yīng)盡快公布實施方案，在“十四五”期間讓它先運行起來。

　　中國證券報：推動第三支柱養(yǎng)老保險建設(shè)，應(yīng)如何發(fā)揮財稅政策的激勵作用？還可以從哪些方面加大政策支持力度？

　　鄭秉文：能否將第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展起來，稅收政策的運用與設(shè)計問題是關(guān)鍵因素。從稅收政策的“運用”來看，要提高激勵性。比如，稅收比例要比1.0版本提高一些為好，否則，稅延比例太低，作用就大打折扣。能建立第三支柱的群體一般都是收入較高的群體。如果收入十分有限，繳納完五險一金低于5000元的個稅起征點了，那么，個人就沒有動力建立第三支柱，沒有享受到稅延的政策紅利。這么算下來，收入低于1萬元的群體就沒有條件建立第三支柱。對收入高的群體來說，稅延比例如果太低，這個群體積極性也不會很高。所以，稅延比例應(yīng)該高一些，給不同群體更廣闊的選擇范圍，讓那些收入高的群體有積極性去參與。

　　長期看，還涉及到稅收政策的設(shè)計和改革取向問題。資本利得稅政策的出臺和建立至關(guān)重要。雖然我國住戶儲蓄率在全球名列前茅，但如果沒有資本利得稅的外部“壓力”，90萬億元的銀行存款“搬家”到第二、三支柱養(yǎng)老金是難以實現(xiàn)的�！皥鐾狻钡淖C券交易環(huán)境是“免除個稅”，而養(yǎng)老金賬戶里的“場內(nèi)”交易只是“個稅遞延”，“水位”還是高于“場外”。在“水位落差”是“倒掛”的條件下，儲戶沒有動力將其銀行存款“轉(zhuǎn)換”到養(yǎng)老金賬戶，現(xiàn)金存款不可能從儲蓄賬戶“擠壓”到養(yǎng)老金賬戶。因此，從銀行存款到養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)變，既是社會財富形式的轉(zhuǎn)變，也是財富管理方式的轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上講更是財稅體制的轉(zhuǎn)變。這就是建立資本利得稅的重要意義所在。

　　建立基金積累型信托制度

　　中國證券報：在助推完善多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系過程中，資本市場應(yīng)發(fā)揮什么作用？

　　鄭秉文：多層次、多支柱養(yǎng)老金體系與資本市場的關(guān)系是互動的關(guān)系。如果養(yǎng)老金不用于投資，就不用建立第二、三支柱，因為第二、三支柱最好要建立基金積累型信托制度。我國應(yīng)建立基金積累型信托制度，就必須要投資，養(yǎng)老金制度離不開資本市場。

　　另外，資本市場更離不開養(yǎng)老金。凡是沒有養(yǎng)老金的資本市場，肯定是不成熟不穩(wěn)定的資本市場；凡是養(yǎng)老金大國，必定是資本市場十分成熟的國家。這就是為什么監(jiān)管層提出“加快養(yǎng)老保險第二和第三支柱建設(shè)，推動養(yǎng)老基金在資本市場上的占比達到世界平均水平”的主要原因。如果第二、三支柱養(yǎng)老金規(guī)模很小，養(yǎng)老金在資本市場上占比就不可能達到世界平均水平。養(yǎng)老金這類長期資金進入資本市場，它就能變成可以創(chuàng)造社會財富的生產(chǎn)要素，可以成為股權(quán)資金，提高股權(quán)投資比重，激勵技術(shù)創(chuàng)新，降低債權(quán)資金占比，也有利于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。