行政執(zhí)法當事人承諾制度需強化實踐應用

　　行政執(zhí)法當事人承諾在我國是一種新型證券行政執(zhí)法方式，其制度前身為我國2015年印發(fā)的行政和解試點實施辦法。應承認，證券執(zhí)法行政和解在我國試點實施效果不夠理想�？偨Y試點經驗、借鑒國際做法、完善制度設計的同時，關鍵要在提高實踐應用成效上下功夫。

　　制度設計不斷完善

　　行政執(zhí)法當事人承諾通常又被稱為“行政和解”，是指國務院證券監(jiān)督管理機構對涉嫌證券期貨違法的單位或者個人進行調查期間，被調查的當事人承諾糾正涉嫌違法行為、賠償有關投資者損失、消除損害或者不良影響并經國務院證券監(jiān)督管理機構認可，當事人履行承諾后國務院證券監(jiān)督管理機構終止案件調查的行政執(zhí)法方式，在國際上已經較為成熟。

　　2015年，經國務院批準，證監(jiān)會制定了《行政和解試點實施辦法》（已廢止），在證券期貨領域開展行政和解試點。2019年修訂后的《中華人民共和國證券法》第171條對證券領域行政執(zhí)法當事人承諾制度作了原則規(guī)定，并要求國務院制定具體辦法。2021年10月，國務院正式出臺《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度實施辦法》（下稱《承諾制度實施辦法》），作為新證券法的配套行政法規(guī)對證券行政執(zhí)法當事人承諾制度進行了規(guī)定。為進一步規(guī)范具體操作細節(jié)，2022年1月，證監(jiān)會出臺《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度實施規(guī)定》，聯合財政部出臺《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾金管理辦法》。至此，我國證券行政執(zhí)法當事人承諾制度形成了由法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章共同構筑的法規(guī)體系。

　　社會各界對行政執(zhí)法當事人承諾制度的落地實施寄予厚望。期望在提高執(zhí)法效率、及時賠償投資者損失、盡快恢復市場秩序等方面體現該制度優(yōu)勢。證監(jiān)會相關負責人在該項制度推出時重點強調以下內容：一是有效提高執(zhí)法效能，化解資本市場執(zhí)法面臨的“查處難”與市場要求“查處快”之間的矛盾。二是及時賠償投資者損失，增強其獲得感和滿意度。通常情況下，證券期貨行政處罰案件的罰沒款直接上繳國庫，而受到損失的投資者通過民事訴訟求償可能面臨舉證難、成本高、時間長等突出問題。適用行政執(zhí)法當事人承諾，當事人交納的承諾金可用于賠償投資者損失，更加有利于保護投資者尤其是中小投資者合法權益。三是切實提高違法成本，增強監(jiān)管實效。行政執(zhí)法當事人承諾具有涉嫌違法當事人履行意愿強、履行速度快等特征，且監(jiān)管部門認可的承諾金數額通常高于罰沒款數額，使涉嫌違法當事人付出較高的經濟代價。四是行政執(zhí)法當事人承諾制度能夠盡快實現案結事了、定紛止爭，從而妥善化解社會矛盾，及時恢復市場秩序。

　　海外經驗值得借鑒

　　先來看看美國行政和解制度的規(guī)則體系和制度實踐。作為一項替代性爭議解決方法（Alternative Dispute Resolution），行政和解制度最早出現在1946年的《聯邦行政程序法》（Federal Administrative Procedure Act）中。美國證監(jiān)會（SEC）在其制定的《行為規(guī)范》（Rules of Practice）中對行政和解的適用條件、步驟程序、和解協議的審查批準、當事人權利等作出了規(guī)定。此外在其內部《執(zhí)法手冊》（Enforcement Manual）中進一步就和解程序和其他各個執(zhí)法程序的銜接，進行了細化。聯邦層面的法律以及SEC的《行為規(guī)范》《執(zhí)法手冊》等共同組成了美國目前的證券行政和解制度的規(guī)則體系。實踐中，SEC大部分和解案件中當事人適用“既不承認也不否認違法”政策。統(tǒng)計顯示，在SEC受理的案件中，半數以上案件通過行政和解程序結案。2012年行政和解案件占比高達98%，2019年共采取862次執(zhí)法行動，其中行政和解程序處理526件，占比達61%。

　　在英國，證券和解制度屬于處罰的一種快速處理程序，當事人的行為仍然被認定為違法行為。達成和解協議后，金融行為監(jiān)管局（FCA）會相應減少或減輕對當事人的罰款或其他紀律處分。FCA高度重視行政和解在節(jié)約執(zhí)法資源、及時補償投資者、盡快恢復市場秩序等方面價值，制定了詳細的和解規(guī)則。同時，為鼓勵當事人盡早和解，還推出了罰款折扣計劃。根據對FCA官方網站公布的案件統(tǒng)計，和解案件占比高達79%。

　　另外，中國香港地區(qū)的證券和解制度和執(zhí)法實踐經歷了由不要求當事人承認責任到要求當事人承認違法行為的過程。香港《證券及期貨條例》第201條賦予香港證監(jiān)會（SFC）進行和解的權力，并強調采用公眾利益標準。2004年9月，為提高工作透明度，印發(fā)《紀律處分程序概覽》，明確紀律處分的程序，其中包括和解程序。2006年，香港證監(jiān)會發(fā)布《與證監(jiān)會合作》的指引，明確合作包括就案件與證監(jiān)會達成和解，體現了證監(jiān)會鼓勵和解、合作的態(tài)度。2017年，香港證監(jiān)會發(fā)布更新指引，強調在調查及執(zhí)法程序中與香港證監(jiān)會合作的好處，越早合作者可獲寬減制裁最多三成。

　　海外的經驗對于我國證券執(zhí)法行政和解制度的設計和實施有以下幾點借鑒與啟示：一是擴大和解案件的適用范圍，充分發(fā)揮和解程序的制度優(yōu)勢。當事人作出“既不承認也不否認”違法的陳述，是SEC行政和解運行的核心。盡管案件適用條件寬松，SEC在追求和解效率的同時，仍然可以通過在和解協議中規(guī)定資格罰、財產罰等方式，嚴厲打擊當事人違法違規(guī)行為。二是有效引導當事人，積極參與行政和解制度。美國賦予SEC在執(zhí)法活動中提出建議和解的權利，英國和中國香港建立機制鼓勵當事人盡早和解。三是擴大和解事項的披露范圍，發(fā)揮執(zhí)法和監(jiān)督的威懾作用。美國、英國和中國香港都充分利用公布調查報告、披露和解協議等方式實施信息公開，一方面可敦促當事人盡快糾錯，另一方面執(zhí)法機構主動接受公眾監(jiān)督，防治權利濫用。

　　效能關鍵在于實踐

　　行政和解試點效果不夠理想。雖然行政執(zhí)法當事人承諾具有高效率、低成本解決行政爭議，實現市場多方共贏的制度優(yōu)勢，但遺憾的是，我國實踐成效并不明顯。從前期證券行政和解的試點情況看，自2015年《行政和解試點實施辦法》出臺至新證券法實施，我國僅在2起案件中達成和解，而同期（2015年至2020年）證監(jiān)會作出行政處罰決定的案件數約1500件，和解案件占比不足2％。。僅有的兩個行政和解案例，有以下共同特征：一是兩個案例屬于證券非常規(guī)案例。兩個案例都不是《承諾制度實施辦法》第6條規(guī)定的行政相對人涉嫌違反證券虛假陳述、內幕交易、操縱市場或者欺詐客戶的行為。二是兩個案例結案時間長、成本高，與制度建設的初衷明顯不符。高盛亞洲案2016年7月進行調查，2019年4月決定終止調查、審理程序，用時近3年；上海司度案2015年11月進行調查，2019年12月31日決定終止調查、審理程序，用時近4年。

　　《承諾制度實施辦法》的效能關鍵在于實踐。從當事人提出申請、受理申請、溝通協商、承諾協議認可、中止調查、協議履行、終止調查等整體流程看，監(jiān)管部門在其中發(fā)揮著重要作用甚至可以說發(fā)揮著主導作用。為強化制度實踐成效，從監(jiān)管部門角度看，應著重抓好以下工作：

　　一是打消顧慮，擴大和解案件來源。核心是落實“無需承認違法”和“無損權利”原則，鼓勵當事人提出和解申請。當事人承諾是一種依申請的行政行為，當事人若不提出申請，監(jiān)管部門就無法啟動處理程序。當事人承諾程序不認定當事人涉嫌行為的行政違法性，也不要求當事人承認違法行為。當事人與監(jiān)管部門簽署承諾認可協議，不構成當事人自認違法行為，協議也不是行政處罰或行政監(jiān)管措施，不對當事人涉嫌違法行為的法律性質予以判斷和評價。宣傳好、落實好這些核心要求，讓市場主體盡快明確預期、打消顧慮，是擴大案件來源的重要基礎和前提。

　　二是積極推動，盡快形成示范效應。為進一步推動制度落地實施，監(jiān)管部門在案件調查期間，應積極引導更多涉嫌違法的市場主體選擇當事人承諾�！冻兄Z制度實施辦法》推出已近兩年，雖然中信建投證券因涉紫晶存儲項目欺詐發(fā)行案正在推進當事人承諾相關程序，但當事人承諾案件的數量和類型不足，嚴重制約該制度優(yōu)勢的發(fā)揮。綜合考慮我國執(zhí)法環(huán)境，監(jiān)管部門要在積極引導上下功夫，要完善機制推動一定數量和不同類型的承諾案件進入程序，盡快形成示范效應。如果制度推出數年只有極少數個案適用，制度適用性和生命力會受到質疑。

　　三是及時研判，主動回應市場關切。從工作流程看，在當事人承諾制度實施中，監(jiān)管部門在申請受理、溝通協商、承諾金確定、協議簽訂、承諾履行等環(huán)節(jié)已深度介入，由于缺少案例經驗的積累，部分環(huán)節(jié)尚沒有明確的量化和審查標準，如何約束監(jiān)管部門的自由裁量權等可能成為市場關注的新問題。此外，制度落地實施過程中可能衍生爭議處理等其他相關問題。監(jiān)管部門要及時研究證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度執(zhí)行中出現的新情況新問題，通過完善制度、細化指引、明確標準、加強監(jiān)督等方式及時處理，主動回應社會關切。